黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水庫(kù)移民工作，特別是改革開放以來，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列移民政策法規(guī)，采取多種措施加強(qiáng)水庫(kù)移民工作。2006年5月17日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》（國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院17號(hào)文件），體現(xiàn)了以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)了以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，對(duì)于幫助水庫(kù)移民脫貧致富，促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障新時(shí)期水利水電事業(yè)健康發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　最近，筆者會(huì)同州縣移民部門的一些同事，就湘西州庫(kù)區(qū)如何以貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院17號(hào)文件為契機(jī)，把生活在自然條件惡劣、自然災(zāi)害頻繁村寨的特困移民，二次搬遷到城鎮(zhèn)和生產(chǎn)生活條件較好的地方居住發(fā)展，并通過新一輪移民后期扶持政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)異地脫貧的問題進(jìn)行了專題調(diào)查研究。這次調(diào)研活動(dòng)共走訪6個(gè)縣、7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個(gè)移民村，分別召開了移民群眾代表、基層移民干部和縣直相關(guān)部門人員座談會(huì)，參會(huì)人員140人次，走訪移民45人，發(fā)放問卷35余份。通過調(diào)研，我們認(rèn)為，建設(shè)和諧穩(wěn)定新庫(kù)區(qū)，要以國(guó)務(wù)院17號(hào)文件為指針，以實(shí)施新的后期扶持政策為契機(jī)，按照州領(lǐng)導(dǎo)提出的移民后期扶持政策，要堅(jiān)持“四個(gè)結(jié)合”，即：要與解決移民的溫飽和扶貧開發(fā)相結(jié)合、要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)相結(jié)合，要與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合、要與智力移民工作相結(jié)合。借鑒湘西州部分地區(qū)“退人還山”和異地脫貧的成功經(jīng)驗(yàn)，來探索新時(shí)期移民工作的新路子。

　　一、實(shí)施二次搬遷，實(shí)現(xiàn)異地脫貧已勢(shì)在必行

　　湘西州現(xiàn)有大中型水庫(kù)32座，涉淹8個(gè)縣市、113個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、587個(gè)村、1405個(gè)組，共有現(xiàn)狀農(nóng)村移民人口16萬人。大部分水庫(kù)均在1986年以前修建，受歷史因素影響，移民前期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，生產(chǎn)生活十分困難。2007年，全州庫(kù)區(qū)移民人均純收入為1500元，比全州農(nóng)民人均收入2250元少了750元，庫(kù)區(qū)絕對(duì)貧困人口2萬余人，占移民總數(shù)的12.5%。庫(kù)區(qū)移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀以及與非移民差距越拉越大的現(xiàn)實(shí)告訴我們，對(duì)生活在自然環(huán)境惡劣，地質(zhì)災(zāi)害頻繁，人口稀少，基礎(chǔ)設(shè)施投入過大以及后期扶持效果不明顯的特困移民實(shí)施二次搬遷，實(shí)現(xiàn)異地脫貧已是刻不容緩。

　?。ㄒ唬?kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，制約移民生活水平的提高。一是耕地面積小，土地貧瘠。2006年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，全州移民人均耕地只有0.55畝，僅為全州農(nóng)民人均耕地的50%，其中人均耕地未達(dá)到0.5畝的移民有9.16萬人，人均耕地面積0.1畝以下的移民有1.26萬人，并且這些耕地多屬貧瘠、低產(chǎn)和旱澇災(zāi)害頻發(fā)之地，土地產(chǎn)出不夠養(yǎng)家糊口。鳳灘庫(kù)區(qū)古丈縣茶葉村馬鞍子組系純移民后靠安置組，全組48戶192人，僅有茶葉和桔園35畝和可開墾荒山30畝，人均旱地僅0.3畝，2006年人均純收入僅為1015元。碗米坡庫(kù)區(qū)保靖縣比耳鎮(zhèn)亞漁村原來土地肥沃，人均耕地1.8畝，村民生活較為富裕，是遠(yuǎn)近有名的“女婿村”。碗米坡電站建成蓄水發(fā)電后，全村80%以上的良田沃土被淹沒，移民人均耕地不足0.14畝，60%的移民無耕地，移民有手無處做，有勁無處使，生活十分困難。二是生存環(huán)境惡劣，生活極為不便。州內(nèi)移民后靠安置者居多。他們?cè)瓉砩钤诤舆?，土地肥沃，生產(chǎn)方便，但隨著大壩建成和水位抬升，這部分移民被迫搬遷到地處偏遠(yuǎn)且海拔較高的高寒山區(qū)，山高坡陡，環(huán)境惡劣。據(jù)摸底統(tǒng)計(jì)，全州共有26個(gè)村、1500多戶、7000多移民居住在此類地區(qū)。由于地處邊遠(yuǎn)，飲水難、行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電難和用電貴問題就顯得特別突出。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全州庫(kù)區(qū)共有9.4萬人飲水難，771個(gè)移民小組9.2萬人未通公路，25個(gè)村未通電或用電貴。前面提到的馬鞍子組，由于組內(nèi)沒有水源，每挑一擔(dān)水，要走3-4里山路，挑幾擔(dān)水就是一天，而一旦遇上天旱，就只能租用拉砂石的拖拉機(jī)到十幾公里之外的地方拖水喝，用移民的話說：“干旱少雨時(shí)，我們這里的水比油還貴”。

　?。ǘ?kù)區(qū)自然災(zāi)害頻繁，威脅著移民的生命財(cái)產(chǎn)安全。湘西州庫(kù)區(qū)因受自然因素和水庫(kù)蓄水等人為因素的影響，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。目前，全州共有13個(gè)移民村、560多戶、2300多人居住在地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重的地帶。鳳灘庫(kù)區(qū)永順縣鎮(zhèn)溪鄉(xiāng)、古丈縣高峰鄉(xiāng)鎮(zhèn)溪村93戶移民至今仍居住在滑坡體上，400多人的生命財(cái)產(chǎn)安全得不到保障。五強(qiáng)溪庫(kù)區(qū)瀘溪縣五里洲村原系瀘溪縣重要的商品糧和蔬菜生產(chǎn)基地，全村876戶2586人，其中80%以上是移民。該村四面環(huán)水，自1994年五強(qiáng)溪水庫(kù)關(guān)閘蓄水發(fā)電以來連續(xù)6年遭受洪水襲擊，特別是1996年“7·13”洪災(zāi)致使水位超過五里洲最高高程3.1米,洪水給全村帶來了滅頂之災(zāi)。移民的生命財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障，生活苦不堪言。

　?。ㄈ?kù)區(qū)文教事業(yè)落后，阻礙著移民的就地持續(xù)發(fā)展。2004年全州庫(kù)情統(tǒng)計(jì)顯示，庫(kù)區(qū)1.2萬多名適齡兒童上學(xué)困難或面臨失學(xué)，移民平均受教育年限僅為6.8年,文盲、半文盲占30%以上。457個(gè)移民村沒有醫(yī)務(wù)室，645個(gè)移民村沒有通有線電視或電話。由于受教育程度低，這些移民普遍不易接受新生事物，農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)得不到及時(shí)推廣應(yīng)用，生產(chǎn)方式?jīng)]有根本性改變。加之地處偏遠(yuǎn)，交通極為不便，村民與外界的交往甚少。有的村民一輩子沒有走出過山門，也不會(huì)說漢話。這次，我們調(diào)研組來到鳳凰縣長(zhǎng)潭崗庫(kù)區(qū)椿木坪村四組，因當(dāng)?shù)匾泼癫欢疂h話，和他們的簡(jiǎn)單交流也只能通過當(dāng)?shù)馗刹糠g才得以進(jìn)行。調(diào)研中，有基層干部對(duì)我們說：“移民越不接受教育，所住的地方也就越窮，搬到哪里都擺不脫窮根，只有讓孩子上學(xué)了，有文化了，才是真正把移民從貧苦中‘搬遷’出來?！?/P>

　?。ㄋ模┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，增加了后期扶持工作難度。移民安置點(diǎn)多處在偏遠(yuǎn)山區(qū)，移民分散居住，建設(shè)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展文教衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)難度大、成本高、管理難，投資效益低。盡管十年來，全州庫(kù)區(qū)投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金高達(dá)2億多元，但由于運(yùn)行成本高，管理不到位，許多工程已無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至有很多工程因受地質(zhì)災(zāi)害影響，毀了再建，建了又毀，移民后期扶持資金投入效益低下。吉首市河溪庫(kù)區(qū)鐵巖村移民分散居住在水庫(kù)四周山坡上，全村主要經(jīng)濟(jì)收入來自生姜、西瓜種植和網(wǎng)箱養(yǎng)魚。由于村里至今還沒有通公路，一到收獲季節(jié)，生姜、西瓜的外運(yùn)就成了老大難問題。先是靠肩挑背扛搬出村，再租用船只和汽車轉(zhuǎn)運(yùn)外銷，這樣不僅增加了運(yùn)輸環(huán)節(jié)和運(yùn)輸成本，更重要的是錯(cuò)過了銷售時(shí)機(jī)，造成大量農(nóng)產(chǎn)品積壓甚至腐爛變質(zhì)，進(jìn)而影響移民的增產(chǎn)增收。鳳灘庫(kù)區(qū)古丈縣羅依溪鎮(zhèn)、高峰鄉(xiāng)10個(gè)村6500多移民分散居住在酉水河畔的崇山峻嶺中，外出的唯一通道就是一條水路。遇到電站低水位運(yùn)行期間，船只擱淺，淤泥堆積，移民就無法出山，生產(chǎn)生活極為不便。要解決這十個(gè)村的通村通寨公路問題，古丈縣交通部門的同志給我們算了一筆帳，預(yù)計(jì)投資2個(gè)多億，攤到每個(gè)移民頭上，人均投資3萬多元。這么大的投資，不僅資金無法落實(shí)，算起效益帳來，也是劃不來的。不如把這部分人口搬遷到條件較好的地方，把有限的資金用在投資環(huán)境較好的地區(qū)，使這部分移民徹底脫離惡劣的生存環(huán)境，走上良性發(fā)展的軌道。

　　二、實(shí)施二次搬遷，實(shí)現(xiàn)異地脫貧已時(shí)機(jī)成熟。

　?。ㄒ唬﹪?guó)家異地脫貧政策明確。2003年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的決定》提出，對(duì)缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困人口，要積極穩(wěn)妥地進(jìn)行生態(tài)移民和異地扶貧；2004年6月24日，省委、省政府《關(guān)于加快湘西地區(qū)開發(fā)的決定》提出：“研究制定生態(tài)移民規(guī)劃，對(duì)自然條件惡劣的村寨的貧困戶和自然保護(hù)核心區(qū)內(nèi)的居民，實(shí)施搬遷，異地脫貧?！?005年，州委、州政府結(jié)合湘西州的實(shí)際，總結(jié)多年來退耕還林和扶貧開發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地提出了“退人還山”戰(zhàn)略。這一系列理論和政策的出臺(tái)，為在庫(kù)區(qū)實(shí)施二次搬遷、實(shí)現(xiàn)異地脫貧打下了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，提供了扎實(shí)的政策依據(jù)。

　?。ㄈ?shí)踐證明二次搬遷可行。國(guó)家對(duì)庫(kù)區(qū)移民實(shí)行后期扶持，是滿足庫(kù)區(qū)貧困移民群眾全面發(fā)展的需要，是為了讓廣大移民群眾享受改革發(fā)展的成果。而湘西州已有群眾自發(fā)成功搬遷，說明了二次搬遷，異地脫貧是庫(kù)區(qū)貧困移民生存和發(fā)展的客觀要求，也是可行的。2002年至2003年，鳳凰縣長(zhǎng)潭崗庫(kù)區(qū)都里鄉(xiāng)椿木坪村四、五組29戶一期后靠移民，追尋著10年前外遷安置同胞的足跡，克服重重困難，自力舉家二次搬遷到邊貿(mào)重鎮(zhèn)阿拉營(yíng)鎮(zhèn)阿拉和教場(chǎng)村，在那里租田耕種，拖板車、打臨工、做生意謀生。搬遷四年來，盡管他們的生活還趕不上當(dāng)?shù)厝罕姾颓捌谶w入的同鄉(xiāng)，但他們用自已辛勤的勞動(dòng)開創(chuàng)了另外一番新天地?，F(xiàn)阿拉村6組村民唐廷章兄弟，原居住在椿木坪村4組，2002年搬遷前，全家15人，以5畝“雷公田”和河里撈魚蝦為生，人均年純收入不足500元。2002年，他們變賣了祖業(yè)（一棟不足3000元的土房子），搬遷到阿拉村，兄弟倆在移民部門的幫助下，學(xué)會(huì)了食用菌栽培技術(shù)，短短四年時(shí)間，就發(fā)展成為當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾氖秤镁耘啻髴?，僅此一項(xiàng)，家庭年收入就達(dá)到了25000多元，再加上3個(gè)小孩在溫州打工，每年寄回資金可達(dá)20000余元，全家一年總收入達(dá)到了45000元，人均年純收入接近3000元，是搬遷前的6倍。教場(chǎng)村5組的吳元江，原居住在椿木坪村5組，全家8口人，搬遷前所有家當(dāng)加起來不足5000元，自發(fā)搬遷到集鎮(zhèn)后，靠加工掃帚闖出了一條致富路，2006年就實(shí)現(xiàn)家庭純收入20000元，如今，一家8口住在寬敞明亮的磚瓦房里，日子過得紅紅火火。這樣的搬遷成功典范，還有鳳灘庫(kù)區(qū)古丈縣羅依溪鎮(zhèn)茶葉村馬鞍子組的“大撮”和“二撮”兄弟。10年前，他們自發(fā)從山上搬到山下，在公路沿線租房安家落戶，并利用集鎮(zhèn)和交通優(yōu)勢(shì)開起了鮮魚館，如今，這兩兄弟早已成為古丈縣庫(kù)區(qū)有名的百萬富翁和納稅大戶。

　　三、實(shí)施二次搬遷，實(shí)現(xiàn)異地脫貧的對(duì)策與建議

　　在湘西州庫(kù)區(qū)實(shí)施移民二次搬遷，異地扶持脫貧工程，要堅(jiān)持“群眾自愿、就近安置、量力而行、適當(dāng)補(bǔ)助”的原則進(jìn)行，為抓緊抓好這項(xiàng)工作，特提出如下建議與對(duì)策。

　?。ㄒ唬┮袑?shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，整合部門資源，出臺(tái)配套政策。貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院17號(hào)文件的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，凡是組織領(lǐng)導(dǎo)得力，部門配合到位的縣市，往往工作成效顯著，遺留問題少，工作進(jìn)度快。因此，要搞好移民二次搬遷工作，州里和有移民二次搬遷任務(wù)的縣市人民政府都要成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委、財(cái)政、扶貧、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、民政、教育、勞動(dòng)、科技、電力、衛(wèi)生、移民、國(guó)土、工商、稅務(wù)等部門為成員單位，在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排下，有項(xiàng)目資金來源的，要按照“渠道不亂、用途不變、各盡其能、各計(jì)其功”的原則，實(shí)行捆綁使用；具體在實(shí)施移民二次搬遷工程時(shí)，可以把林業(yè)部門的退耕還林資金、發(fā)改委和扶貧部門的易地扶貧資金、民政部門的危房改造資金及移民部門的后期扶持資金組合起來，打捆使用，這樣資金有保障，工作也就好開展。能出臺(tái)政策的，要盡可能地出臺(tái)配套優(yōu)惠政策。比如，對(duì)搬遷到城鎮(zhèn)安家落戶且從事二、三產(chǎn)業(yè)的移民，可以參照國(guó)家給予下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠辦法，在稅費(fèi)方面給予減免；對(duì)確無生產(chǎn)資料且無生產(chǎn)能力的移民，可以納入農(nóng)村低保范疇，做到應(yīng)保盡保。

　　（二）要抓緊時(shí)間摸清底子，認(rèn)真做好規(guī)劃。首先要在貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)文件和對(duì)移民人口進(jìn)行登記造冊(cè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)特困（指絕對(duì)貧困人口）和居住在生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的移民人數(shù)進(jìn)行摸底調(diào)查，因地制宜做好搬遷規(guī)劃，打好基礎(chǔ)。二次搬遷的確定、搬遷的程序和組織、獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策的確定、搬遷后的跟蹤管理都要事先進(jìn)行科學(xué)論證。其次要科學(xué)地確定搬遷對(duì)象和搬遷方式。對(duì)于搬遷對(duì)象，筆者建議以下幾類人員應(yīng)重點(diǎn)考慮：①人均耕地少于0.3畝，年人均純收入不足667元，年糧食擁有量不足250公斤、生存條件惡劣的特困移民；②居住在山體滑坡地帶、水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁、生命財(cái)產(chǎn)安全得不到保障地區(qū)的移民；③沒有列入后期扶持直補(bǔ)范圍，屬于淹地不淹房的農(nóng)村特困移民。對(duì)于搬遷方式，應(yīng)堅(jiān)持以插花安置為主，集中安置為輔；以就近安置為主，遠(yuǎn)遷安置為輔，并把搬遷安置同發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。第三要分輕重緩急和先后順序，不搞一窩風(fēng)和一刀切。有條件的村和移民戶可以先行遷走，條件尚不完全具備的村和移民戶可以待條件基本成熟后再實(shí)施搬遷。第四要充分尊重移民意愿。搬與不搬，搬到哪里？以什么樣的方式搬遷？決定權(quán)在移民，政府只能引導(dǎo)，絕對(duì)不能搞強(qiáng)制搬遷而引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。

　　（三）要突出抓好智力移民，提高人口素質(zhì)。

　　智力移民，就是通過抓教育、培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，大力提高移民的科技文化素質(zhì)和就業(yè)技能，幫助缺乏生存和發(fā)展條件的移民進(jìn)入城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)增收，盡快實(shí)現(xiàn)離農(nóng)脫貧的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。只有突出抓好這項(xiàng)工程，提高人口綜合素質(zhì)，增強(qiáng)移民發(fā)展后勁，才是移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的根本保證。湘西州要把庫(kù)區(qū)移民勞務(wù)技能培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移就業(yè)安置、生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)與特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、九年制義務(wù)教育與兩年制“訂單式”職業(yè)教育（即“9+2”教育模式）有機(jī)地結(jié)合起來，要把勞動(dòng)部門的“陽光工程”、扶貧部門的勞動(dòng)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)部門的“百萬中專生計(jì)劃”與移民部門的智力移民工程有機(jī)地結(jié)合起來，通過培訓(xùn)移民、輸出移民，實(shí)現(xiàn)“培訓(xùn)一批，就業(yè)一批，脫貧一批，穩(wěn)定一批，帶動(dòng)一批”的預(yù)期目標(biāo)，初步形成通過智力移民工作幫助庫(kù)區(qū)貧困移民脫貧致富的長(zhǎng)效機(jī)制。一是要加強(qiáng)九年制義務(wù)教育。要從庫(kù)區(qū)娃娃抓起，通過提高受教育程度使其走出窮山惡水，謀求富裕文明的新生活。就湘西州而言，就是要進(jìn)一步整合教育資源，搞好寄宿制學(xué)校建設(shè)，將邊遠(yuǎn)山區(qū)的適齡兒童全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)就讀，確保他們享受免費(fèi)、優(yōu)質(zhì)和平等的九年制義務(wù)教育。二是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。對(duì)已完成九年制義務(wù)教育階段學(xué)業(yè)且因貧困不能繼續(xù)升學(xué)的移民子弟（16-18歲之間），要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，著力抓好庫(kù)區(qū)“9+2”訂單式免費(fèi)職業(yè)技術(shù)教育；對(duì)18歲—45歲的青壯年勞力，科學(xué)設(shè)置教育培訓(xùn)內(nèi)容，要有針對(duì)性地組織免費(fèi)的中短期技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)竟?fàn)幠芰?。三是要認(rèn)真組織實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。要圍繞庫(kù)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，采取“請(qǐng)進(jìn)來、走出去、送上門”等多種形式，手把手地教會(huì)移民一門實(shí)用技術(shù)，引導(dǎo)他們積極參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。